作者：赵雄 贵州本芳律师事务所

公安办理行政案件一般需要经过受理、传唤、询问、检查、证据保全、鉴定、处罚前告知、作出处罚决定、执行等程序。公安机关在行政拘留案件办理中存在多项程序违法高发区，主要集中在强制措施使用（手铐）、期限管理、鉴定程序、内部决策（集体讨论）、外部程序权利保障（听证）、检查权行使等方面。这些程序违法不仅损害当事人合法权益，也构成行政诉讼中撤销或确认违法处罚决定的重要依据。现就前述程序违法问题进行探析。

一、 强制传唤中手铐使用的合规性问题

传唤分为口头传唤、传唤证传唤以及强制传唤三种程序。对现场发现的违法嫌疑人，人民警察经出示人民警察证，可以口头传唤。传唤证传唤是适用范围最广的传唤方式，但需经公安派出所、县级以上公安机关办案部门或者出入境边防检查机关负责人批准后才可以使用。强制传唤适用于无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的违反治安管理、出境入境管理的嫌疑人。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第六十七条第三款：“对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的违反治安管理、出境入境管理的嫌疑人以及法律规定可以强制传唤的其他违法嫌疑人，经公安派出所、县级以上公安机关办案部门或者出入境边防检查机关负责人批准，可以强制传唤。强制传唤时，可以依法使用手铐、警绳等约束性警械。”《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》第八条第一款：“人民警察依法执行下列任务，遇有违法犯罪分子可能脱逃、行凶、自杀、自伤或者有其他危险行为的，可以使用手铐、脚镣、警绳等约束性警械：（二）执行逮捕、拘留、看押、押解、审讯、拘传、强制传唤的；”之规定，在强制传唤的情况下，公安机关可以使用手铐，在另外两种情况下，公安机关不能使用手铐。实践中普遍存在只要将被传唤人带入办案中心后，无论通过何种传唤方式传唤，均直接对被传唤人使用了手铐。在庭审中，公安机关常以被传唤人可能自残、逃跑以及使用手铐是公安厅要求为由进行辩解，但以上理由均无法律依据。

对于违法使用手铐的问题，如果给被传唤人造成了损失，在提起行政诉讼时可以一并提出行政赔偿的诉讼请求，但需注意国家赔偿法规定的损失仅包括直接损失，并不包括间接损失。

二、 询问查证期限及整体办案期限延长的审批争议

根据《公安机关办理行政案件程序规定》第五十五条之规定，询问查证时间为八小时，只有案情复杂并且违法行为可能适用行政拘留的才可延长至二十四小时。询问查证期限的延长问题要注意研究公安寻找的理由以及办理审批程序是否合法。实践中，公安为了处理后续的告知陈述申辩程序、暂缓执行程序、内部报审程序，常常将被传唤人带入办案中心后即不再允许回家，为了解决时限的问题，则延长询问查证时间处理前述程序。关于派出所具体承办的案件延长办案期限应当由区县公安局审批延长还是地级市公安局审批延长的问题，实践中争议较大。这其中涉及的问题是虽然案件由派出所具体承担，但派出所并不具有作出行政拘留的权限，行政处罚决定书均是以县区公安局的名义作出，故如何定义《治安管理处罚法》第九十九条规定的上一级公安机关存在争议。在（2021）苏06行终79号行政判决王某诉启东县公安局行政处罚案中，南通市中级人民法院认为，《治安管理处罚法》第九十九条规定，公安机关办理治安案件的期限一般自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。案涉1219号处罚决定书由启东市公安局作出，延长办案期限应当由上一级公安机关即南通市公安局批准。启东市公安局认为承办单位是近海派出所，延长办案期限由启东市公安局审批，是对法律的误解。然而，也有法院认为，根据《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》第十二条第二款规定：“公安派出所承办的案情重大、复杂的案件，需要延长办案期限的，应当报所属县级以上公安机关负责人批准。”之规定，派出所承办的案件应由区县公安局负责审批延长。

三、 鉴定意见的完整送达与审查问题

公安办案人员经常不向当事人送达鉴定意见，而是简单地制作鉴定意见结论告知书送达当事人。然而，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九十七条已经明确指出，送达的必须是鉴定意见复印件。因为鉴定意见结论告知书仅简单告知结论，没有载明认定的伤情以及法医的分析过程等，当事人不知晓以上内容，则无法有效行使申请补充鉴定或重新鉴定的权利。在打架类案件中，被害人一方对行政行为提起行政诉讼的同时，通常也对侵权人提起民事诉讼。此时可以对比民事案件的鉴定意见认定的受伤情况是否与行政案件鉴定意见认定的受伤情况是否一致。如行政案件的受伤情况出现漏项或错误的情况下，在行政诉讼程序中也可以据此主张行政案件的鉴定意见错误。对于鉴定意见的合法性审查，需引申一个问题，鉴定意见错误可能是因为鉴定材料不齐全的问题导致，此种情况下需要探讨责任属于何方。公安机关在举证时一般会提交一份经行政相对人签字确认的鉴定材料清单以证明行政相对人提交的鉴定材料。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《行诉法解释》）第四十五条规定：“被告有证据证明其在行政程序中依照法定程序要求原告或第三人提供证据，原告或第三人依法应当提供而没有提供，在诉讼中提供的证据，人民法院一般不予采纳。”因此，对于原告或第三人在行政过程中未提供而在诉讼过程中提供的证据，应首先审查是否属于《行诉法解释》第四十五条规定的情形。不属于该情形的，按照证据采纳的通常规则进行处理；属于该情形的，法院一般不予采纳。在个案中是否采纳此种证据，法官一般遵循法理情统一原则，对全案证据综合审查，结合具体案情，从关注特殊情形与个案正义，尊重客观真实和保障当事人实体权利的角度作出判断。例如对于影响案件基本事实的证据、影响当事人重大权利义务的证据等可以采纳，但同时，对于原告无正当理由逾期提供证据的情况，法院可能根据情节依法予以警告、训诫等。故如果行政相对人提交了完整的病历材料，公安办案人员仅复印其中部分提交的，行政相对人应着重说明该事实问题，表明责任不在己方。

四、 行政机关负责人集体讨论制度的实践困境

作出处罚之前是否需要经过行政机关负责人集体讨论一直是争议不断的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条第二款：“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。”。从文义上理解，不是所有的行政处罚案件均需集体讨论，但如何理解情节复杂或重大违法行为争议较大。但对于行政拘留案件，涉及对当事人人身自由进行限制，笔者认为一般应经行政机关负责人集体讨论后才能处罚。如公安机关以案情复杂为由延长该案办案期限或询问期限，该事实也是原告认为案件应当经过负责人集体讨论程序的理由。《公安部关于公安机关适用行政处罚若干问题的指导意见》（公通字〔2024〕5号）规定“四、关于集体讨论决定的案件范围案件 具有下列情形之一的，一般应当由公安机关负责人集体讨论决定行政处罚，并形成书面记录:(一)对事实、证据、定性存在重大分歧，认定困难的;”据此，公安部已经对何种案件需要集体讨论进行了界定。在具体案件过程中，公安机关会以案件审批材料来主张经过了负责人集体讨论的程序，但是按照前述规定，集体讨论是需要有书面记录的，然而案件审批材料并非书面记录。并且，审批材料（如呈批报告、领导签字）体现的是层级审批流程，而非负责人之间进行实质讨论、发表意见并形成集体决议的过程，不符合“集体讨论决定”的法定要求。

关于集体讨论的会议形式，法律并未作出规定，是专门召开会议讨论还是在党委会、党政联席会议或其他会议讨论，实践中做法不一。关于应当参加讨论的负责人的范围，《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条并未作出规定，也属实践中争议较大的问题。有的观点主张参照行政诉讼法及司法解释中关于行政机关负责人出庭规定中界定的负责人范围。《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》（法释〔2020〕3号）第二条规定：“被诉行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人、参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人。被诉行政机关委托的组织或者下级行政机关的负责人，不能作为被诉行政机关负责人出庭”。如参照该规定确定负责人范围，行政机关正职负责人、副职负责人和参与分管工作的负责人均应当参加。

关于集体讨论的时间应当是在被处罚人陈述申辩之前还是之后，也是实践中争议较大的问题。笔者认为应当是在被处罚人陈述申辩之前，因为从行政执法的程序上来说，一般是调查终结并集体讨论后才能得出结论，此后才能作出处罚前告知，并且《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条第三项之规定陈述申辩也不能加重对被处罚人的处罚。当然陈述申辩意见应予采纳的情况下应当还需再次组织集体讨论，毕竟法律并未对集体讨论的次数作出限制。

五、 行政拘留是否应纳入听证范围的争议

根据《中华人民共和国行政处罚法》第六十三条：“行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证:（一）较大数额罚款；(二）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；(三)降低资质等级、吊销许可证件；(四)责令停产停业、责令关闭、限制从业;（五)其他较重的行政处罚;(六)法律、法规、规章规定的其他情形。当事人不承担行政机关组织听证的费用。“之规定，行政拘留并未明确纳入听证范围。关于行政拘留是否属于第（五）项较重行政处罚范围的问题，从司法实践的情况来看并不属于，诸多法院也不认可公安机关需告知申请听证的权利。2009年，薛少仙、秦希燕、陈家宝等92名代表提出关于修改治安管理处罚法的议案3件（第182、259、302号）。议案提出治安管理处罚法个别规定处罚过轻，缺乏可操作性，建议取消“口袋罚”，行政拘留适用听证程序等问题。2009年10月31日作出的《全国人民代表大会内务司法委员会关于第十一届全国人民代表大会第二次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》载明：“公安部认为，……关于行政拘留适用听证程序的问题。鉴于治安管理行政处罚的特殊性，在决定程序上应高效、快捷，不宜繁琐，故立法时没有规定听证程序，但规定了行政拘留暂缓执行和行政复议、行政诉讼制度作为行政相对人不服行政拘留处罚的救济方式；关于被侵害人的救济问题。公安部制定的相关规范性文件已明确治安案件的被侵害人可依法申请行政复议维护合法权益；……我委赞同公安部意见，建议暂不对治安管理处罚法进行修改。”从立法机关的回复来看，其并不同意将行政拘留纳入听证范围，以暂缓执行及行政复议行政诉讼等程序的价值取代听证程序的价值。然而，行政拘留作为最为严厉的涉及公民自由的行政处罚，对公民权利义务的影响远超其他行政处罚。立法机关不同意在行政拘留中引入听证程序，实难理解。虽然立法机关基于效率考量未将行政拘留纳入听证范围，并以暂缓执行、复议诉讼作为替代救济，但行政拘留剥夺人身自由的严厉性远超其他可听证的处罚（如大额罚款、吊销许可），其程序保障的强度理应与之匹配。听证程序特有的当面质证、辩论环节，对于查明事实、保障公正具有复议、诉讼难以完全替代的价值。

六、 人身与物品检查的程序边界

根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十七条：“公安机关对与违反治安管理行为有关的场所、物品、人身可以进行检查。检查时，人民警察不得少于二人，并应当出示工作证件和县级以上人民政府公安机关开具的检查证明文件。对确有必要立即进行检查的，人民警察经出示工作证件，可以当场检查，但检查公民住所应当出示县级以上人民政府公安机关开具的检查证明文件。”及《公安机关办理行政案件程序规定》第八十二条：“对与违法行为有关的场所、物品、人身可以进行检查。检查时，人民警察不得少于二人，并应当出示人民警察证和县级以上公安机关开具的检查证。对确有必要立即进行检查的，人民警察经出示人民警察证，可以当场检查；但检查公民住所的，必须有证据表明或者有群众报警公民住所内正在发生危害公共安全或者公民人身安全的案（事）件，或者违法存放危险物质，不立即检查可能会对公共安全或者公民人身、财产安全造成重大危害。对机关、团体、企业、事业单位或者公共场所进行日常执法监督检查，依照有关法律、法规和规章执行，不适用前款规定。”之规定，检查当事人身体及财物必须是基于办案需要，并且履行审批手续后才可实施。有些办案人员在办案过程中检查公民手机密码查看与案件无关信息的行为，不仅超越办案需要，更严重侵犯公民隐私权和个人信息权益。

公安机关在行政拘留案件办理中的诸多程序违法乱象，其危害性远不止于形式瑕疵，更深刻侵蚀着实体正义的根基。强制措施的滥用、期限的恣意延长、鉴定意见的不完整传达、集体讨论的流于形式、听证权利的缺失以及检查权的越界，这些程序上的失范，直接剥夺或削弱了当事人陈述、申辩、质证、获取完整信息、获得有效救济等核心程序性权利。当程序正义被忽视，调查取证的客观性、事实认定的准确性、法律适用的恰当性以及处罚决定的公正性便失去了坚实的保障。程序违法往往成为掩盖事实不清、证据不足或处罚不当的“遮羞布”，甚至可能导致无辜者蒙冤或罚不当其罪。因此，严格遵守法定程序绝非繁文缛节，而是确保每一个行政拘留决定都经得起事实和法律检验、真正实现罚当其过的必然要求。唯有将程序正义置于执法活动的核心，通过严谨、透明、参与性强的程序设置与执行，才能有效制约公权力、保障公民权利，最终达致实体结果的公平与正义。推动公安机关在行政拘留案件中切实贯彻程序正义理念，是提升执法公信力、维护法律尊严、实现个案公正的必由之路。